100 días y 1 ley: El plumazo más pesado de la Administración Fortuño

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Con un trámite total de cuatro días laborables y una sola vista exclusivamente con funcionarios del Ejecutivo, el gobernador Luis Fortuño convirtió en ley un proyecto de 100 páginas que reta el orden constitucional otorgándole poderes prácticamente absolutos al Ejecutivo, destripa décadas de acuerdos laborales en el sector público, impone contribuciones a los individuos de hasta el doble de lo que se paga ahora, y suspende las salvaguardas en la capacidad del Gobierno de pedir prestado.

La Ley 7 del 9 de marzo de 2009 oficialmente propone acción en sólo tres áreas principales: impuestos, nómina gubernamental, y financiamiento. Sin embargo, impacta 13 leyes y tiene ramificaciones que todavía están descubriéndose.

En las tres áreas hay disposiciones temporeras (hasta el 2012) y hay otras que son permanentes. La base de todo es liquidar el déficit de $3,200 millones que dice la Administración que hay en las arcas públicas así que la eliminación o extensión de las medidas “temporeras” va a depender del cumplimiento de esa meta. Pero, ¿quién va a decir si la meta se ha cumplido? El propio Gobierno.

¿Y cuáles son las posibilidades de éxito de lo que el Gobernador ha llamado “medicina amarga”? Los únicos puntos de comparación que provee la nueva administración son las crisis de Nueva York en la década de los 70 y la de Washington DC en 1995. En Nueva York tardaron siete años en eliminar un déficit de $1,000 millones. En DC tardaron dos años en eliminar uno de $401 millones. La Ley 7 propone eliminar un déficit de $3,200 millones en cuatro años.

Hasta ahora, la ley oficialmente llamada Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal, conocida en inglés como OPERA, se conoce por el plan de cesantías que impone para el sector público. Pero, ¿qué más provee y por qué ha provocado preocupación en los que se han ido enterando poco a poco de sus disposiciones?

El Centro de Periodismo Investigativo (CPI) examinó la ley, los argumentos de oposición, estadísticas federales y los documentos financieros que ha publicado la Administración Fortuño para el siguiente resumen de un estatuto que afecta a empleados públicos, comerciantes, dueños de propiedades, municipios, corporaciones, contribuyentes y, que, tomada como un todo, representa el remezón más abarcador que estado o territorio alguno está sufriendo en la presente crisis.

Malabarismo constitucional

-Da poder casi absoluto al Ejecutivo

-Limita las acciones de los tribunales

-Inmuniza al Gobierno contra reclamaciones laborales

En su exposición de motivos, la Ley 7 dice que está basada en la facultad constitucional de la Legislatura para aprobar leyes en casos de grave emergencia en los que estén en peligro la salud, la seguridad pública y los servicios esenciales. Este argumento era necesario para justificar hacer algo que la propia Constitución prohíbe: suspender contratos, y dejar sin efecto todos los convenios colectivos y los demás arreglos laborales que el Gobierno ha hecho con los empleados públicos durante las últimas décadas.

La Administración, de esta forma, utiliza una sola ley para hacer tres cosas a la vez: decretar una emergencia con visos de gravedad, decir que eso le da poder constitucional para legislar, y decretar la suspensión de sus compromisos contractuales laborales por dos años.

Para fundamentar la emergencia colocan el punto de partida de la crisis en 2006 a pesar de que los economistas coinciden en que la situación actual es el resultado de décadas de malas decisiones, y dicen que la crisis se debe en parte a que la Junta de Planificación (JP) publicó indicadores económicos inflados.

Sin embargo, son las estadísticas de esa misma JP de credibilidad cuestionada las que Fortuño tendría que usar en su momento para certificar el fin de la crisis, y es con esos números que bancos financieros como UBS Financial, donde es vicepresidente el hermano del Fortuño, han suscrito emisiones multimillonarias de bonos gubernamentales. Estos bonos se exponen a perder hasta la mitad de su valor si el crédito de la Isla es degradado, lo cual se presenta como otra justificación para la ley.

Recientemente, el director de Desarrollo de Política del Centro para la Nueva Economía, Sergio Marxuach, señaló que este despliegue de poder puede ser contraproducente para el ambiente de inversión en la Isla porque puede abrir la puerta a que una administración futura, por ejemplo, deje sin efecto un contrato de Alianza Público Privada usando el mismo argumento de emergencia grave.

“Estamos de acuerdo en que Puerto Rico enfrenta una crisis fiscal, pero estamos preocupados por los precedentes que está sentando la administración actual”, indicó en una columna para el periódico PR Daily Sun.

En caso de que esto fuera retado en los tribunales, la propia ley dice que cualquiera de las partes puede pedirle al Tribunal Supremo que vea el caso sin pasar por ninguno de los tribunales inferiores. Supremo al que acaban de integrarse tres nuevos jueces asociados nombrados por Fortuño formando un bloque mayoritario estadista.

Esta no es la única parte en que la ley se anticipa a posibles pleitos. Más importante para las decenas de miles de empleados públicos que se afectan con el estatuto es que se decreta que ninguno de los actos que contiene, o ninguna de las acciones que el Gobierno pueda tomar en el futuro basándose en el estatuto puede ser declarado una práctica ilícita. De esta manera, la ley incluso le prohíbe a un tribunal o a cualquier otro ente cuasi-judicial resolver que algún acto gubernamental basado en ella constituye una práctica ilícita. El efecto práctico es que, aún en la eventualidad de que un empleado pueda llevar un reclamo legal, al tribunal se le ata las manos sobre cuál puede ser su decisión.

“Va a haber una especie de inmunidad patronal por fíat legislativo”, resumió el profesor del Instituto de Relaciones Laborales, José Añeses.

Impuestos

-Los individuos enfrentan impuestos permanentes y las corporaciones temporeros

-Por lo menos duplica impuesto a la propiedad

-Descarta la efectividad de la fiscalización en Hacienda

Se supone que, en cuanto a impuestos, “el impacto sobre nuestra clase media y nuestras clases de escasos recursos debe ser el menor posible”, según la exposición de la ley. Sin embargo, las proyecciones de recaudos apuntan a que se espera sacar más de los individuos que de las corporaciones. La proyección, según una presentación en inglés disponible en www.buengobiernopr.com, es que aproximadamente el 56 por ciento de lo recaudado vendrá de individuos y 23 por ciento vendrá de corporaciones, que también serán las primeras en zafarse del apretón.

De las seis medidas tributarias permanentes que incluye la Ley 7, cuatro afectan a individuos. Mientras, de las siete medidas temporeras, cinco son para corporaciones. Entre las permanentes, afectan a los individuos la reformulación del impuesto alternativo mínimo, las enmiendas al Impuesto sobre las Ventas y Uso (IVU) para tener mayor captación, y los impuestos a cigarrillos, cerveza y vino. No incluimos el arbitrio a los vehículos de motor (que ahora va a aplicar a motoras y ‘scooters’) por entender que eso afecta también a corporaciones.

Entre las temporeras, al individuo le afectan aumentos directos en las tasas contributivas y la virtual duplicación del impuesto de la propiedad que, de hecho, es el renglón de donde más el Gobierno espera sacar con al menos $230 millones anuales. En tanto, a las corporaciones les aplica temporalmente la reformulación del impuesto alternativo mínimo, una tasa general especial, y tasas especiales a las cooperativas, las entidades bancarias extranjeras y la moratoria de los créditos contributivos.

Mientras que en los individuos se hace distinción en cuanto a nivel de ingresos, por lo que algunas medidas sólo aplican a los que ganen más de $100,000, en las corporaciones no se hace distinción por lo que aplican igual a las multinacionales con miles de millones en ingresos que a las pequeñas empresas con una fracción de esos ingresos.

La presentación en inglés añade que, en términos generales, la estrategia de la Ley 7 para atajar el déficit responde 70 por ciento a reducción de gastos, 20 por ciento a nuevos impuestos, y sólo 10 por ciento a la fiscalización. De entrada, el Gobierno está descartando que el dinero aparezca porque el Departamento de Hacienda sea más eficiente y en vez apuesta a nuevos impuestos y reducción de gastos, o sea reducción de nómina.

La presentación, que incluye las proyecciones que la ley no incluye, dice que donde menos ha fallado la recaudación es en los impuestos a los individuos y que los que están cuesta abajo son los recaudos a las corporaciones. No se dice nada de cuánto se cobrará por la deuda acumulada en Hacienda que en su mayoría proviene de los patronos y corporaciones.

La Ley 7 es tan abarcadora, y su trámite fue tan acelerado que ya Hacienda tuvo que posponer lo relativo a los impuestos de cigarrillo, cerveza, vino, motoras, “scooters” (que comenzarán en mayo) y la conversión de la exención del IVU para comerciantes en un crédito (que comenzará en junio) por presiones del sector empresarial.

A pesar de manifestaciones del sector sindical, sin embargo, las medidas laborales siguen en pie y los empleados públicos tienen hasta el 27 de abril, menos de dos meses después de firmada la ley, para decidir si se van voluntariamente o involuntariamente.

Empleados públicos

-Suspensión inmediata de beneficios

-Reducción de jornada permanente

-Deja al empleado sin protección legal y a merced de lo que el Gobierno decida

La Ley 7 somete un plan escalonado de reducción de gastos mediante cesantías voluntarias e involuntarias hasta que se logre una reducción de gastos en el Gobierno, pero no menciona en ningún lugar un número concreto de empleados en la nómina gubernamental, ni el ahorro promedio por cada cesantía por lo que el tamaño del supuesto problema no está claro. Lo que está claro es que se espera que el 49 por ciento de los gastos gubernamentales (la proporción que está definida como nómina) produzca el 70 por ciento de los ahorros bajo el plan de la Ley 7.

A pesar de su promesa de campaña de no botar empleados, el propio Fortuño indicó en el mensaje televisivo en el que anunció la Ley 7 que, como está planteado el problema, la meta de recortar el déficit va a requerir dejar fuera a más de los 30,000 empleados proyectados inicialmente.

Para partir de bases objetivas, el CPI consultó las estadísticas de empleo del Departamento del Trabajo federal. Bajo “empleados del gobierno estatal”, encontramos que tenían a unas 236,400 personas en 1990 (el año más remoto disponible) y a unas 218,100 en enero de 2009, para una reducción neta de casi ocho por ciento.

Visto de administración en administración, la Administración Rosselló comenzó en enero de 1992 con 231,700 y acabó en diciembre de 2000 con 207,200 para una reducción de 11 por ciento. Entremedio llego a tener 334,100 empleados en nómina. La Administración Calderón comenzó con 207,700 y terminó con 234,400 para un aumento de casi 13 por ciento con 245,400 como punto pico. La Administración Acevedo Vilá comenzó con 225,300 y terminó con 224,800 para una reducción de 0.22 por ciento y un punto pico de 236,100.

La reducción de al menos 30,000 posiciones que propone la Administración Fortuño llevaría el empleo gubernamental a niveles por mucho más bajos que los registrados en Trabajo federal desde 1990 y el único freno que pone la Ley 7 es la certificación de ahorro que haga el propio Gobierno.

Pero el estatuto no sólo incluye un plan escalonado de reducción de empleados sino una estrategia permanente de transformación de las condiciones de empleo de los que se queden en la nómina pública que echa para atrás décadas de negociaciones y compromisos laborales.

Para la abogada laboral Genoveva Valentín Soto, el resultado neto de la Ley 7 es abaratar al empleado público de manera que sirva para viabilizar la entrada del sector privado en las operaciones públicas mediante el esquema de Alianzas Público Privadas que está pendiente de aprobación. Si el proyecto de las alianzas es aprobado en la forma en que está presentado, el Banco Gubernamental de Fomento (BGF) estará encargado de ambas cosas: el plan de cesantías y la concesión de los contratos de alianza.

Contrario a lo que se ha conocido hasta ahora, la suspensión de beneficios por dos años comenzó con la aprobación de la ley y no depende de las cesantías, que serán implantadas sin consulta o mediación de las uniones.

El resultado es que, aunque un empleado público sobreviva las cesantías, estará afectado por la suspensión de 27 áreas de beneficio que incluyen: los aumentos, las liquidaciones monetarias de licencias, los diferenciales, las vacaciones o días libres con paga sin cargo a licencias, beneficios marginales, planes de adiestramiento, becas, licencias con sueldo, pagos de matrícula, bonificaciones, aumentos en bonos de Navidad y Verano, aumentos en aportaciones patronales a planes de salud, y el pago de días libres por cumpleaños o emergencias familiares.

Además, queda sin efecto todo compromiso del Gobierno, no importa de qué forma esté expresado, que tenga que ver con la antigüedad como criterio para movimientos del empleado, las prohibiciones de subcontratación, las prohibiciones o regulaciones de asignación de tareas, los procedimientos de resolución de controversias que estén en conflicto con la Ley 7 (la cual sólo admite las relativas a la determinación de antigüedad), las correspondientes a las limitaciones de la gerencia, los planes de clasificación y retribución, las que obligan al patrono a cumplir con lo acordado, y los reingresos y adopción de registro de elegibles. Es decir, con esta ley, el Gobierno se releva de cumplir con cualquier asunto laboral que hayan pactado en las últimas décadas. De momento, ya lo contratos que hicieron no valen.

Los convenios colectivos que hayan vencido o que venzan durante los próximos dos años no serán extendidos ni negociados. Ante esto, la administración propone unas alternativas a los empleados públicos pero vienen con sus trampas.

El empleado puede acogerse a una reducción de jornada (y de salario), pero eso no lo inmuniza a la cesantía si se determinara necesario y, si sobrevive la crisis, de todos modos su reducción durará el resto de su vida productiva con la correspondiente reducción en salario y retiro.

Puede acogerse a una cesantía pero al hacerlo estaría relevando al Gobierno de cualquier reclamación que tenga pendiente así que si, por ejemplo, un empleado estaba peleando una reclasificación que le representaría miles de dólares en salario dejado de devengar, la estaría abandonando si suscribe un acuerdo de cesantía voluntaria.

Al acogerse a la cesantía, voluntaria o involuntaria, el empleado tiene cuatro opciones de ayuda gubernamental, incluyendo subvención de parte de su nuevo salario en el sector privado (si encuentra), o aportación para cursos de readiestramiento, pero ese dinero no pasaría por sus manos sino que iría directamente a las entidades correspondientes. El empleado que opte por una de las cuatro alternativas, renuncia a poder optar por alguna de las otras tres.

Financiamiento público

-Secretario de Hacienda queda facultado para más embrollo en peores condiciones

-Cambia las reglas de juego para municipios

-Siguen ordeñando el IVU

La clasificación crediticia del Gobierno está en el borde. Un nivel adicional de degradación lo colocaría a nivel de chatarra, lo cual ha sido descrito como catastrófico y con consecuencias como las siguientes: habría que buscar cientos de millones en efectivo para redimirle los bonos a inversionistas a los que se le tiene prohibido tener dinero en bonos chatarra, habría que buscar efectivo adicional para ofrecerlo como colateral a los que se queden, tomar prestado se convertiría en una opción excesivamente cara, y cerca de la mitad del valor de los $10,039 millones de bonos en manos de inversionistas locales (individuos, entidades y bancos) se perdería.

En efecto, la totalidad de la Ley 7 está justificada con el argumento de evitar este escenario, aunque las casas evaluadoras de crédito ya han tomado la medida drástica de por primera vez en su historia decir que todos los créditos gubernamentales en Estados Unidos están en riesgo de degradación.

En cuanto a financiamiento, una de las medidas más radicales que incluye la Ley 7 es que le da la facultad al Secretario de Hacienda a autorizar el refinanciamiento de la deuda del Gobierno aunque los términos de ese refinanciamiento sean peores que los términos originales. Si se tratara de una casa, esta ley permite que, por ejemplo, se refinancie la hipoteca por $500,000 a un interés más alto aunque lo que quede para saldar la hipoteca sean $100,000 a un interés más bajo.

Esto es así porque el propósito de la Ley 7 no es que el Secretario consiga mejores términos de refinanciamiento sino que consiga posponer el pago de la deuda a la misma vez que una inyección de dinero en efectivo. Al así disponerlo, la Ley 7 está dejando sin efecto una ley anterior que específicamente requiere que el Secretario certifique que los términos del nuevo préstamo son más favorables que los términos del viejo préstamo.

El peligro es que ya, entre emisiones y refinanciamiento, cada puertorriqueño “debe” en deuda pública unos $6,812, o casi el doble que el estado cuyos ciudadanos más deben. Cada emisión nueva de deuda agrava esta situación y más aún si se hace en términos desfavorables.

La ley también autoriza emisión de bonos para la Autoridad de Edificios Públicos, le añade 0.75 por ciento a la porción del IVU destinada al fondo contra el cual el Gobierno ha estado cogiendo prestado (y que resulta ser el fondo gubernamental con la mejor clasificación crediticia), y trastoca un poco la forma en que los municipios van a poder tomar prestado del BGF.

Además, crea una nueva emisión de $20 millones para que el ciudadano que quiera pueda invertir al 6 por ciento. Esta emisión sólo se emitirá en Puerto Rico y, en un giro llamativo, los recaudos se van a usar para financiar el programa de asistencia para empleados desplazados.

Pero en términos de financiamiento, una de las medidas más controvertibles y discutidas hasta ahora es la disposición de que las entidades gubernamentales que obtienen su presupuesto a base de una fórmula, principalmente la Universidad de Puerto Rico y el Poder Judicial, no van a poder beneficiarse en un solo $1 con los nuevos recaudos porque esos nuevos recaudos y cualquier otro dinero que se genere bajo la Ley 7 no se va a incluir en el cálculo de la fórmula. Es decir, la universidad y los tribunales van a seguir recibiendo lo que recibieron en el último presupuesto no importa cuánto aumente el Fondo General.