Investigadores e investigadoras:
Annette M. Martínez Orabona, JD, MALD // Luis A. Avilés, MPH, MS, PhD // Marinilda Rivera Díaz, MSW, PhD, MSc // Luis José Torres Asencio, JD, LLM
Quienes vivimos la experiencia de los huracanes Irma y María en septiembre de 2017 en alguna de las islas de Puerto Rico, conocimos en carne propia las múltiples dimensiones de lo que es un desastre socioambiental. No hay investigación social que pueda describir adecuadamente la ansiedad y el dolor causado por eventos que amenazan la propia sobrevivencia, ni puede medirse el coraje y la rabia experimentada ante la insensibilidad y el desatino de la respuesta gubernamental, tanto nacional como federal. Como han demostrado los huracanes y la secuencia sísmica de enero de 2020, los desastres ambientales son inherentemente fenómenos sociales y políticos. La magnitud y severidad de los daños de un desastre dependen de la vulnerabilidad a la que están expuestos algunos grupos sociales. Por ello, en nuestro informe usamos el término desastre socioambiental, en lugar de desastre “natural”.
Este informe parte de la pregunta, ¿qué tipo de información resultaría útil para prevenir un desastre socioambiental como el que experimentamos luego de los huracanes Irma y María? Nuestro interés es identificar la información adecuada y necesaria para articular respuestas efectivas, equitativas y transparentes ante situaciones de gran impacto social y ambiental. No conocemos de ninguna investigación en Puerto Rico destinada a explorar cómo la falta de información, la existencia de barreras para su acceso, su falta de transparencia y deficiente comunicación, dificultan las tareas necesarias para enfrentar los desastres socioambientales.
La investigación se enfocó en identificar la falta de acceso a información en cuatro áreas fundamentales para el manejo de emergencias: (1) salud, (2) energía, (3) seguridad pública y (4) vivienda. En cada una de estas áreas nos preguntamos, qué tipo de información requiere el Estado y la ciudadanía para realizar una preparación adecuada ante un desastre socioambiental y para articular la consecuente respuesta gubernamental y procesos de recuperación.
Como conclusión general, nuestro estudio identifica una incapacidad gubernamental para concebir planes que destaquen la información como un asunto prioritario. Para las autoridades correspondientes no es necesario identificar, analizar ni comunicar la información que justifica las acciones tomadas en todas las etapas de preparación, respuesta y recuperación ante un posible desastre socioambiental.
Sin información ante el desastre se fundamenta en la idea de que los riesgos son eventos o situaciones que amenazan algo que la sociedad valora, ya sea la propia vida o la salud, o el acceso a bienes materiales indispensables para la vida o la salud. La investigación se guió por los conceptos y principios de una sociología del riesgo que entiende que los riesgos no afectan a todos por igual, sino que existe una desigual distribución de riesgos en la sociedad que finalmente intensifica la brecha económica y social. Uno de los conceptos fundamentales es el de riesgo manufacturado, que plantea que los riesgos no surgen de eventos ajenos a las actividades rutinarias de nuestra sociedad, sino que son manufacturados por ellas, son productos secundarios (side-effects) de las actividades humanas.
Estos conceptos son acompañados por otros que describen la información, en especial la información estadística, como un producto de amplios procesos sociales. La información no se limita a describir ciertos fenómenos, sino que a la vez interviene en lo que describe.
El objetivo general de identificar qué tipo de información es útil para prevenir y manejar el impacto de un desastre socioambiental fue abordado tomando como focos de análisis las áreas de la salud, la energía eléctrica, la seguridad pública y la vivienda. Estas áreas fueron estudiadas mediante el análisis de documentos gubernamentales, la cobertura noticiosa e investigaciones. En los casos de salud, energía eléctrica, y vivienda, se realizaron entrevistas semiestructuradas con pacientes, proveedores de servicios, miembros de organizaciones comunitarias y trabajadores y gerentes gubernamentales que permitieron realizar un estudio cualitativo fenomenológico.[1]
El marco de esta investigación está vinculado a los reclamos de acceso a la información y transparencia en la gestión pública, no desde una mirada tecnocrática, interesada solo por asegurar que las decisiones de política pública se tomen de manera informada, sino desde la exigencia ciudadana de fiscalizar el ejercicio de poder político, así como de auscultar si este está operando conforme a principios ético-políticos que garanticen o promuevan el bien común. Los reclamos de acceso a la información generalmente emanan como una exigencia básica de las sociedades democráticas. Esa exigencia, a su vez, ha sido reconocida como un derecho humano fundamental de rango constitucional, tanto en el marco internacional de derechos humanos, como en la mayoría de los ordenamientos constitucionales nacionales.
En Puerto Rico, el reconocimiento formal de un derecho constitucional de acceso a la información se ha extraído de los principios de libertad de palabra, libertad de prensa y libertad de asociación articulados en la Constitución. Dicho derecho crea una presunción fuerte a favor de que todo documento generado, recibido o conservado por el Gobierno es un documento público al que cualquier persona tiene derecho a acceder, y corresponde al Estado la carga de demostrar que cierto documento cae dentro de las contadas excepciones a dicha premisa.
Pese a esta articulación, son múltiples los obstáculos que el gobierno impone al acceso a la información, entre los cuales cabe mencionar la arbitrariedad y falta de uniformidad en la aplicación de disposiciones normativas sobre acceso a documentos y la lentitud del proceso. En el contexto particular de situaciones de emergencia, como es el caso de los desastres socioambientales, se hace más urgente imponer al Estado una mayor exigencia de divulgación proactiva de información y de la transparencia en la gestión pública.
A partir del 1999, el deber ministerial de desarrollar un plan operacional para el manejo de emergencias recayó sobre la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias y Administración de Desastres y a partir del 2017 dicho deber recayó sobre el Negociado para el Manejo de Emergencias y Administración de Desastres (NMEAD), mediante la aprobación Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017. Por mandato de ley, le corresponde a esta agencia “[d]esarrollar y mantener al día un Plan Estatal para el Manejo de Emergencias para todas las fases de manejo de emergencias y desastres, coordinando las acciones de las agencias estatales y los municipios a fin de proveer la más pronta prestación de los servicios esenciales para cubrir las necesidades de nuestros ciudadanos y la restauración de estas a la brevedad posible”. (Ley 20-2017, art. 6.04)
A pesar de los múltiples esfuerzos realizados por la prensa de Puerto Rico para acceder al Plan de Respuesta Estatal vigente durante los huracanes Irma y María, dicho plan nunca fue publicado. Solo fue posible lograr la publicación de un anejo de ese plan, el correspondiente a huracanes, luego de una demanda presentada por el Centro de Periodismo Investigativo en octubre de 2018. A más de dos años después de entrar en vigor la Ley 20-2017, en agosto 2019, fue firmado por la gobernadora de Puerto Rico, Wanda Vázquez, el Plan Operacional Conjunto para Incidentes Catastróficos (POCIC o JOCIP por sus siglas en inglés). Este Plan fue elaborado con el propósito de establecer los procedimientos y prevenciones necesarias para proteger la vida y propiedad de las personas ante incidentes catastróficos, enmarcando las emergencias en tres fases: preparación, respuesta y recuperación. El POCIC establece la fase de preparación, de 5 días previo a los acontecimientos; la fase de respuesta de 30 días para atender las consecuencias del evento y la fase de recuperación, que se extiende a partir de los 30 días de ocurrido el evento y cuyo propósito es llevar todas las operaciones del país a un nivel similar o mejor al que se encontraban previo al evento.
De acuerdo con el Plan Operacional de Emergencias del Departamento de Salud de Puerto Rico (Gobierno de Puerto Rico, 2019), el Departamento de Salud tiene como propósito primordial “proteger la vida de los ciudadanos y asegurar que se brinden los servicios de salud necesarios durante una emergencia o desastre”. El POCIC (2019) contempla en cada una de sus fases de preparación, respuesta y recuperación, tareas de recopilar y diseminar información para mantener a la población informada y a salvo, incluyendo áreas como los servicios de diálisis.
La investigación para este informe en materia de salud se enfocó en la situación de los servicios de diálisis como un caso de estudio que revela a nivel de un servicio de salud específico, la situación más amplia del sistema de salud.
En la fase de preparación se le exige al Estado: (1) Asegurar que unidades de diálisis estén en óptimo funcionamiento, entiéndase conocimiento de inventario de butacas disponibles, personal, y funcionamiento de cisternas y plantas eléctricas; (2) Asegurar la disponibilidad de inventario de medicamentos en hospitales y farmacias; (3) Garantizar refugios donde las personas puedan continuar recibiendo tratamientos y servicios a pacientes dependientes de equipo médico, incluyendo población infanto-juvenil.
A través de las entrevistas a informantes clave y a pacientes de diálisis y a sus familiares, obtuvimos información que evidenció lo siguiente:
El POCIC establece claramente como parte de la etapa de preparación que el Estado debe conocer la ubicación de las poblaciones con necesidades apremiantes y de aquellas dependientes del servicio energético para la preservación de su vida, así como garantizar lugares donde puedan recibir sus tratamientos. Uno de los múltiples relatos que aparecen en Sin información ante el desastre, evidencia los problemas que surgen cuando no hay información actualizada sobre la población que recibe servicios de diálisis.
Cuando llego todo fue un desorden, un caos. Yo llegué para presentarme, para decir mi nombre y en ese momento una de las coordinadoras que estaba allí de recepción me dijo que: “lamentablemente no me podían dar el tratamiento porque no aparecía”. Yo le digo: “Bueno a mí me dijeron en la radio que aparecía aquí y esto es Atlantic verdad Bayamón, pues yo no me voy de aquí sin recibir tratamiento y esto es condición de salud y yo llevo varios días sin el tratamiento y por ley necesito recibir el mismo”. Desde la diez de la mañana salí ese día a las once y media de la noche, y a esa hora fue que yo salí para mi hogar, desde Guaynabo hasta Toa Alta y para llegar a mi casa de noche sin luz, me eché casi dos horas en llegar… (entrevista anónima realizada en 2020)
Una de las áreas en las que la falta de información adecuada se convirtió en un obstáculo para la prestación continua de servicios de diálisis responde al sector de las compañías de seguros de salud. Las personas entrevistadas comentaron que existen tratos preferenciales entre planes médicos y compañías proveedoras de tratamiento de diálisis. Según el tipo de plan, es la compañía contratada y eso tiene implicaciones geográficas, de seguridad y de acceso al tratamiento de los pacientes. Participantes lamentaron que la decisión en la asignación de la compañía para el servicio no se tomaba por la accesibilidad geográfica o necesidades centradas en el paciente, sino por la relación contractual de su plan médico con la compañía de diálisis. En momentos de emergencias socioambientales, esto tiene repercusiones en el paciente, afectando su posibilidad para trasladarse al lugar, en ocasiones distante de sus pueblos de residencia.
De las entrevistas se desprende que la fragmentación del Departamento de Salud y de los servicios de salud de Puerto Rico crean unos riesgos manufacturados. La falta de integración de las unidades o divisiones al interior del Departamento de Salud afectó el flujo de información entre organizaciones de pacientes, unidades de tratamiento y la administración a nivel central, limitando a su vez la coordinación y provisión de servicios, y el manejo de esta población en casos de emergencia. Además, los cambios en las líneas de mando por la alternancia de partidos políticos afectan directamente los servicios y los avances de acuerdos que hayan podido lograrse para la población renal, y de diálisis, al igual que para otras poblaciones con condiciones de salud crónicas.
A nivel de sistema de salud se identificaron los siguientes problemas:
Las entrevistas también sugieren que los problemas relacionados a la falta de información adecuada y a su acceso oportuno por parte de agencias del estado, de organizaciones de salud y de la ciudadanía, no son solo un asunto técnico que se resuelve con la producción y comunicación de dicha información. En ausencia de cambios sistémicos en la propia organización y financiamiento de los servicios de salud, se hace difícil cumplir con los planes acordados.
La energía es clave para el funcionamiento normal de todos los servicios esenciales, y su falta prolongada puede marcar la diferencia entre la vida y la muerte. Esto se hizo evidente en Puerto Rico cuando vivimos la suspensión de servicio eléctrico más prolongada en la historia del país y el segundo apagón más largo documentado en la historia del mundo. Esta sección analiza la manera en que se manejó la información sobre el sistema eléctrico en la emergencia, y señala los siguientes hallazgos y conclusiones:
(ii) La falta de planes claros y de roles definidos afectaron la capacidad de la AEE para coordinar adecuadamente los trabajos. Un informe del Departamento de Energía de Estados Unidos señaló graves problemas en la coordinación interna de la AEE, y la falta de mandatos claros para la toma de decisiones. Las entrevistas realizadas para este estudio confirmaron además que desde hace varios años la alta gerencia no mantiene comunicaciones ni ofrece adiestramientos periódicos a los empleados sobre los planes para emergencias.
(iii) Hubo falta de coordinación, comunicación y control adecuado, tanto dentro de la Autoridad, como en relación a otras agencias del Gobierno de Puerto Rico y federales, y corporaciones externas. En particular, se identificaron problemas de comunicación con compañías públicas de Estados Unidos que ofrecieron ayuda durante la emergencia, pobre conocimiento sobre los acuerdos de ayuda mutua, y falta de controles efectivos de transparencia en los contratos con compañías privadas como Whitefish y COBRA.
(iv) La AEE no informó de manera oportuna y adecuada sobre la magnitud de los daños al sistema eléctrico ni sobre los trabajos de recuperación. En Puerto Rico fue casi imposible conocer el estado real del sistema eléctrico después de María. A la AEE le tomó dos semanas llegar a tener una idea preliminar de los daños y durante cinco meses comunicó cifras oficiales incorrectas sobre la reconexión eléctrica. El estudio “Satellite-based assessment of electricity restoration efforts in Puerto Rico after Hurricane María”, utilizó imágenes nocturnas satelitales de la NASA para identificar la conexión eléctrica real, y concluye que la AEE informó en promedio cifras que eran un 17% más altas que la conexión eléctrica real. Ese mismo estudio concluyó que la restauración del sistema siguió un patrón que desfavoreció de forma particular a comunidades desventajadas social y económicamente.
(v) Falta de comunicación adecuada entre agencias y comunidades, para asegurar el acceso a servicios críticos en situaciones de emergencias. No existe una coordinación adecuada entre la AEE y otras agencias para la evaluación de riesgos e identificación de necesidades. La preparación de planes y protocolos para emergencias se realizan de forma separada, dejando fuera información que puede facilitar la coordinación de servicios. La AEE tampoco cuenta con un mapeo de los centros de servicios críticos de salud y las líneas que les suplen electricidad. La ausencia de un plan interconectado permitió que, después del huracán María, pacientes fuesen dados de alta sin que en sus hogares tuvieran energía eléctrica, plantas generadoras, servicio de agua potable, y en algunos casos, ni siquiera una vivienda habitable.
(vi) Falta de participación ciudadana en el desarrollo de planes de emergencia y en la identificación de medidas urgentes de protección. Se identificó la ausencia de procesos formales de coordinación con comunidades para el desarrollo de planes de emergencia, pero también una actitud gubernamental de rechazo a cualquier esfuerzo por y para comunidades empobrecidas.
(vii) Falta de información sobre procesos decisionales que impactan el futuro del sistema público de energía. Se identificaron múltiples limitaciones de acceso a la información en manos de la AEE, que parece responder a una política amplia para obstaculizar o negar información que debiera estar accesible. Un ejemplo de información inaccesible lo vemos en el proceso de adopción del Plan Integrado de Recursos (que define las prioridades de acción de la AEE por los próximos 20 años), que fue diseñado para ser discutido totalmente en inglés con una única vista pública en San Juan. Las comunidades interventoras lograron cambios sustanciales al proceso, pero esos logros se dieron a un costo altísimo de tiempo y recursos. Otro ejemplo, es el proceso de otorgación del contrato de privatización a LUMA Energy, cuya contratación fue anunciada en junio de 2020 en medio de la pandemia sin que se hiciera pública información sobre el proceso de negociación. Sin acceso a los documentos sobre la negociación del contrato es muy difícil poder cuestionar de manera informada la validez del proceso y el contenido del acuerdo.
El paso de los huracanes Irma y María ocurrió luego de que reorganizaran diferentes agencias gubernamentales bajo un nuevo departamento sombrilla de Seguridad Pública por mandato de la Ley 20 del 2017. De acuerdo con esta ley,
la seguridad pública es un derecho que el Estado debe garantizar a todos sus habitantes, ciudadanos y residentes para poder gozar del libre ejercicio de sus derechos de forma segura. Los residentes deben sentirse seguros y tener la convicción de que el Estado, a través de sus fuerzas de seguridad, irá contra quienes no cumplen con las normas establecidas según el estado de derecho en resguardo de sus derechos como víctimas.
Bajo esta ley, la seguridad pública se alcanza, en primer lugar, a través de un enfoque de control de la criminalidad y queda en un segundo lugar la acción de prestar el auxilio adecuado. Por lo tanto, nuestro interés en identificar la falta de información, la existencia de barreras para el acceso a la información o la falta de transparencia en la información y sus consecuencias sociales se centró en el Negociado de la Policía como la organización principal a cargo de la seguridad pública. Uno de los escollos principales encontrados en este análisis es que el POCIC no presenta de una manera coherente sus objetivos para la Policía de Puerto Rico. Recurrimos a diversas publicaciones académicas y periodísticas que dieron base a identificar seis funciones del cuerpo policial ante un desastre socioambiental. Con base en ello, el resumen de hallazgos y conclusiones sobre el sector seguridad es el siguiente:
(a) Gestionar el tráfico: La gestión del tráfico es una función vital durante una emergencia socioambiental, y de ella depende la efectividad de la respuesta en prácticamente todas las áreas de intervención (salud, vivienda y energía eléctrica). Esta función puede ser atendida de forma más efectiva si se adoptan tecnologías que permitan mantener a la población informada sobre la localización de zonas impactadas por el desastre. El Negociado de la Policía no cuenta con un sistema de mapas de geolocalización en tiempo real, para identificar las zonas de alto y bajo riesgo y aquellas libres de peligro.
(b) Vigilar toques de queda: La adopción de “toques de queda” (medidas que restringen el movimiento y libre tránsito de personas), no es recomendable para atender una emergencia socioambiental. Sin embargo, cuando el gobierno decide adoptar este tipo de restricciones, debe también difundir explicaciones claras sobre su implementación y sobre quiénes están exentos de las mismas. Nuestro estudio concluye que la Policía no adoptó mecanismos adecuados para evaluar la implementación de las medidas de los toques de queda y su impacto. Es necesario recoger, analizar y hacer pública información estadística sobre el uso de la fuerza. La Policía debe comunicar diariamente los incidentes de violaciones al toque de queda y hacer accesible un banco de datos con información básica sobre estos incidentes, incluyendo: razón de la intervención, características del individuo, hora del incidente,localización detallada de la intervención y el proceso seguido hasta su conclusión. Esta información es necesaria para evaluar si el toque de queda se ajustó a razones de seguridad y si hubo o no un impacto diferenciado en poblaciones específicas.
(c) Proteger refugios: La evidencia histórica sugiere que no es necesaria la presencia en un refugio de un policía o guardia de compañía privada que estén armados. Las intervenciones de la policía en los refugios debe ser mínima, y estrictamente necesaria. Más importante resulta la prevención de la violencia de género, que puede exacerbarse en contextos de emergencias. El personal a cargo del refugio debe tener acceso a un banco de datos que contenga información en tiempo real con los nombres de personas que solicitaron o contra quienes se emitió una orden de protección.
(d) Evitar disturbios, saqueos y sabotajes: El POCIC contempla la posibilidad de actos de terrorismo, de sabotaje en el sistema eléctrico y del uso de la isla como puente para transportar armas de destrucción masiva en el medio de un desastre socioambiental. Sin embargo, existe un sólido consenso en estudios sociológicos que afirman que luego de un desastre socioambiental no suelen haber ni saqueos, ni sabotajes considerables. Debe de replantearse el enfoque de seguridad, de un hacia la prevención de riesgos en la comunidad, más relacionados a temas de salud, alimentación y libre movimiento.
(e) Investigar personas desaparecidas: Si la investigación de querellas de personas desaparecidas se realizara rutinariamente de forma efectiva, no tendría que llegar a niveles de crisis luego de un incidente catastrófico. Aunque la Policía de Puerto Rico publica en su página web los nombres y la información básica de las personas desaparecidas, dadas las particularidades de la desaparición de personas en condiciones de una emergencia, los nuevos casos de personas desaparecidas deberían tener su propia lista diferenciada. Ello puede facilitar el seguimiento de casos relacionados al contexto específico de la emergencia socioambiental.
(f) Enfrentar un posible aumento en violencia de género: El POCIC reconoce que ante un desastre socioambiental, las mujeres embarazadas ameritan atención especial. Sin embargo, no reconoce que luego de una emergencias socioambiental, suele ocurrir un aumento en los casos de violencia de género. Hay que diversificar las posibilidades de solicitudes de intervención por violencia de género y profesionalizar los estándares estadísticos para monitorear este fenómeno en tiempos de desastres socioambientales.
El ideal de la producción de estadísticas como instrumento para visibilizar y comunicar información útil para el diagnóstico de problemas y evaluación de ejecutorias, requiere de cambios institucionales y culturales en el cuerpo de la Policía. Las recomendaciones que aquí hacemos para mejorar la transparencia no serán seriamente consideradas mientras exista una cultura organizacional de “irresponsabilidad organizada”[1] que facilita que las acciones indebidas del Negociado de la Policía se pierdan en una madeja de personas y decisiones que no permiten adjudicar responsabilidades a ningún individuo en particular.
Una vivienda segura no solo sirve de resguardo durante y luego de huracanes, sino que también evita exponer a sus residentes a las múltiples vulnerabilidades que genera el desplazamiento temporero o permanente de sus entornos. A mayor pobreza, mayor probabilidad de vivir en viviendas inseguras o susceptibles a sufrir daños como resultado de huracanes y, por consiguiente, mayor probabilidad de quedar permanentemente desplazado como resultado de la emergencia.
La experiencia en Puerto Rico luego del paso del huracán María no fue la excepción a estos fenómenos. A los pocos días del paso del huracán María por Puerto Rico, el debate público señalaba el problema de las edificaciones informales, sobre todo aquellas localizadas en áreas montañosas y desventajadas económicamente. Aún en el caso de las viviendas construidas formalmente, la inmensa mayoría fueron construidas antes del 2000, por lo que las mismas no fueron edificadas siguiendo los parámetros desarrollados como resultado del paso del huracán Georges en el 1998. No debe sorprender, entonces, que más de 750,000 residencias en Puerto Rico sufrieran daños como consecuencia de los huracanes Irma y María.
La falta de información pública, así como de intercambio de información entre entes gubernamentales y privados, exacerbó muchos de estos impactos. Pese a que entidades como la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA en inglés), el Departamento de la Vivienda, el Negociado para el Manejo de Emergencias y los municipios, y varias de las fundaciones que han recaudado fondos para la recuperación, se dieron a la tarea de recopilar información sobre viviendas y sectores afectados, la mayoría de esos actores no compartieron la información recopilada entre sí, y mucho menos la han hecho pública. De una parte, la falta de centralización de esa información es un obstáculo para que el proceso de establecimiento de prioridades en la reconstrucción mediante la aprobación del Plan de Acción para el uso de fondos CDBG-DR, responda a necesidades reales, y no a la presión de grupos de interés con mayor acceso a información y conocimiento sobre el manejo y distribución de fondos de asistencia para desastres. De otra, como resultado de los procesos no coordinados de recopilación de información, varias personas que perdieron su vivienda luego del paso de los huracanes se han visto obligados a llenar la información sobre sus pérdidas para solicitar ayuda a un sinnúmero de programas gubernamentales de asistencia, sin que ello haya logrado que reciban fondos para su reconstrucción. Peor aún, estos programas, muchos de los cuales sólo eran accesibles para personas con acceso a internet y no se difundieron ampliamente entre los sectores más afectados, no se comunican entre sí, por lo que desconocen si una persona ya recibió de otro programa todos los fondos necesarios para la reconstrucción de su vivienda o si, por el contrario, no ha recibido un solo centavo. Las entrevistas realizadas para este estudio permiten concluir que en muchas instancias, el acceso a fondos de recuperación se daba a quienes conocían de los programas, y no necesariamente a quienes necesitaban las ayudas.
La falta de transparencia también se manifestó en los procesos de evaluación de solicitudes de fondos de recuperación. En varios casos, la falta de claridad en cuanto a los criterios de elegibilidad y evaluación de solicitudes retrasó considerablemente o, peor aún, evitó el recibo de fondos por parte de personas que perdieron o vieron sustancialmente afectadas sus viviendas. El caso más conocido es el de FEMA, cuyas exigencias de demostración de título, o cuyos criterios para determinar cuándo una necesidad ‘fue cubierta’, privaron a miles, sino decenas de miles, de personas de su derecho a recibir asistencia en la reconstrucción de viviendas.
La situación particular de los residentes de proyectos de vivienda pública amerita atención especial. Estos proyectos son administrados por municipios o compañías privadas contratadas por la Administración de Vivienda Pública (AVP), entidad adscrita al Departamento de la Vivienda y cuya finalidad es lograr una administración de los residenciales públicos altamente eficiente para mejorar la calidad de vida en los residenciales públicos. La AVP de Puerto Rico administra sobre 50,000 unidades de vivienda distribuidas en 327 propiedades. El 31.7% de esas unidades, o 17,061, están ubicadas en el Municipio de San Juan, siendo Puerto Rico la segunda jurisdicción de Estados Unidos con más unidades de vivienda pública. Pese a tales responsabilidades, la AVP no ha hecho público algún plan operacional para el manejo de emergencias socioambientales, y mucho menos uno centrado en la preparación para huracanes. De hecho, a más de tres años del paso del huracán María, la AVP aún no ha concluido la inspección de unidades de vivienda pública para identificar daños asociados al evento.
La ausencia de un plan dificultó considerablemente la respuesta gubernamental en este sector. En al menos un residencial público, representantes de la compañía administradora o del gobierno no acudieron a los edificios hasta transcurrido un mes del paso del huracán. Algo peor ocurrió con los residentes de vivienda pública temporeramente realojados en el mercado privado, quienes, de una parte, recibían presión de sus arrendadores para continuar sus pagos de renta, pero nunca recibieron comunicación de la AVP o sus contratistas para indagar sobre cambios a sus circunstancias personales (si sufrieron daños, si se quedaron sin trabajo, si tenían alguna complicación de salud) luego del paso de los huracanes.
Por último, la falta de información sobre impactos a la vivienda también se vio reflejada ante la ausencia de políticas claras y coherentes para la prevención de desplazamientos mediante ejecuciones hipotecarias y las acciones de desahucio. Como parte de las estrategias para prevenir el desplazamiento de personas de sus viviendas, el Gobierno federal emitió y extendió una moratoria automática a la presentación o continuación de procesos judiciales de ejecuciones de hipoteca hasta el 15 de septiembre de 2018. Sin embargo, esta moratoria aplicaba únicamente a préstamos hipotecarios garantizados por el gobierno federal. Por lo tanto, todas las personas cuyos préstamos hipotecarios están en manos de instituciones privadas y que no están asegurados por el gobierno federal continuaron desprovistas de protección.
En el caso de las personas que alquilan sus hogares, ni el Gobierno federal ni el de Puerto Rico adoptaron medidas para evitar la presentación de demandas de desahucio con posterioridad al evento. Con respecto a las residentes de vivienda pública, el Gobierno de Puerto Rico adoptó una moratoria en el pago de renta desde septiembre de 2017 hasta enero de 2018. Sin embargo, según datos recopilados limitados a demandas presentadas en el Centro Judicial de San Juan, entre el 5 de septiembre de 2017 y el 18 de septiembre de 2017, el Estado presentó sesenta (60) demandas de desahucio contra residentes de vivienda pública y, pese a la moratoria, algunas compañías administradoras de residenciales reanudaron la presentación de acciones de desahucio contra residentes de vivienda pública el 1 de noviembre de 2017. Esta situación sugiere que, como mínimo, el Estado tiene mucho por hacer a la hora de prevenir procesos de desplazamiento innecesario en medio de emergencias como la provocada por el paso del huracán María. Lo anterior se agrava por el hecho de que ni la Rama Judicial ni la AVP publican datos sobre la cantidad de demandas de desahucio presentadas contra residentes de vivienda pública en Puerto Rico.
En años recientes Puerto Rico ha experimentado desastres socioambientales sin precedentes. Hemos construido un país que niega su localización tropical y, por lo tanto, no se prepara para huracanes, ni aprovecha sus fuentes de energía renovables, ni edifica viviendas, ni facilidades de salud con la debida prudencia. Vivimos en un país que ha fabricado, mantenido y acrecentado los riesgos para enfrentar un desastre socioambiental. Luego de analizar específicamente los problemas particulares en las áreas de salud, energía eléctrica, seguridad pública y vivienda, nos resistimos a seguir la tradición gubernamental de ofrecer un amplio catálogo de soluciones individuales, sectoriales y fragmentadas a problemas específicos, sin esbozar unas líneas generales que ameriten intervención. Nuestras conclusiones giran en torno a tres elementos: (1) una tipología de información disponible a la ciudadanía en general; (2) los requisitos para una adecuada gestión de información; y (3) los requisitos para una adecuada gestión de riesgos.
Elaboramos estas categorías con el propósito de describir diversos estados de la información para aumentar su accesibilidad y calidad. Al organizarse como una jerarquía de tipos en la cual se observa un mayor acceso a información de calidad, queda claramente establecida la diferencia que existe entre la situación actual y la situación deseable.
A. Información no existente
Puerto Rico carece de todo un caudal de información porque se ha tomado la decisión, ya sea deliberada o no, de no producirla, ya sea deliberadamente o por otras razones. Bajo esta categoría se encuentra, por ejemplo, la falta de un censo a nivel municipal de personas que viven con condiciones crónicas (ej. pacientes en tratamiento de diálisis, personas encamadas, etc.) o la falta de un mapa actualizado con información de facilidades hospitalarias, unidades de diálisis, salas de emergencias, en operación luego de un desastre socioambiental.
B. Información existente pero oculta
En ocasiones la información se produce rutinariamente, pero deliberadamente se oculta, no se analiza o no se publica. A pesar de tener la información, al no hacerse pública se evita tener que rendir cuentas por las acciones tomadas. Bajo esta categoría se encuentran los informes de “uso de fuerza” por parte de la Policía o el abuso de las cláusulas de confidencialidad en los contratos gubernamentales. En la Autoridad de Energía Eléctrica, por ejemplo, existen múltiples escollos para conocer detalles de las contrataciones y poder conocer los planes inmediatos y futuros.
C. Información existente pero ausente
Hay múltiples instancias en que la información se produce y no hay intentos de ocultarla, pero está ausente de ciertas divisiones del gobierno o de la ciudadanía. Este es el caso, por ejemplo, de la falta de comunicación entre agencias de gobierno, o de la producción tardía de informes estadísticos, o de la fragmentación de la información debido a la privatización o subcontratación de servicios gubernamentales.
D. Información accesible de pobre calidad
Esta categoría crítica la información que se produce rutinariamente y se comunica a la ciudadanía, pero cuyos criterios para ser recopilada o analizada son altamente cuestionables. ¿Por qué el Negociado de la Policía insiste en utilizar la categoría estadística de “crimen pasional” para referirse a algunos homicidios por violencia de género?
E. Información pública de alta calidad
Son escasos los ejemplos de información pública de alta calidad. Aquí se encuentran los bancos de datos de defunciones, que por decisiones judiciales el Registro Demográfico ha facilitado a organizaciones dedicadas al periodismo investigativo. Ha habido unos esfuerzos consistentes en moverse en esa dirección, sobre todo con el apoyo del Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, pero es muy poco lo que se ha avanzado en esta dirección.
Existen unos problemas en la gestión de información que son comunes a las cuatro áreas analizadas y a muchas otras. Para gestión adecuada de información hace falta reconocer que la información debe pensarse geográficamente, producirse colectivamente y comunicarse tecnológicamente.
La efectividad de las decisiones gubernamentales, a nivel central o municipal, tiene que planificarse a partir de la información que se tenga sobre las necesidades de las diversas regiones que componen dicha jurisdicción. La gestión municipal no puede realizarse efectivamente si no se cuenta con la información a nivel local, de barrio, de vecindario y de comunidad. Asuntos a nivel centralizado, como la reconexión al sistema eléctrico, requieren tener información geográfica específica para identificar áreas de prioridad, como hospitales y otras facilidades de salud. Sin información sobre la localización de estas facilidades, no se podrían reconectar al sistema eléctrico con la prioridad que ameritan. Igualmente importante es la comunicación de información geográfica que permita a la ciudadanía tomar decisiones adecuadas, como la seguridad en las carreteras luego de un desastre socioambiental.
Es importante reconocer la diversidad de fuentes de información que son esenciales para planificar los procesos de preparación, respuesta y recuperación ante un desastre socioambiental. Reducir la información a aquella producida exclusivamente por burocracias gubernamentales o por la asesoría técnica o científica resulta contraproducente. Cuando se trata de asuntos a nivel local, no hay sustituto para el conocimiento de una comunidad sobre su propia realidad. La participación comunitaria que le indica a una brigada de la Autoridad de Energía Eléctrica cuál sector no se ha reconectado, ofrece información que no está disponible por otros medios, y que en muchos casos termina aumentado la eficiencia de la mano de obra. De igual forma, la información que puedan proveer las organizaciones de pacientes para la creación de un Plan para el Manejo de Pacientes de Diálisis en Situaciones de Desastres, así como la disponibilidad de un Registro de Pacientes a nivel nacional actualizado garantizará una respuesta más acertada a las necesidades de ellos y ellas en emergencias. Aunque existe un registro a nivel federal de los pacientes de diálisis en Puerto Rico, su uso es limitado para el cumplimiento de políticas federales y no estuvo disponible durante los huracanes para las agencias y entidades locales.
Resulta sorprendente la poca consideración que se le ha dado a la adopción de múltiples tecnologías de información para planificar una respuesta apropiada a un desastre socioambiental. Urge adoptar medidas que facilitan la comunicación de doble vía, tanto del gobierno a la ciudadanía, así como de la ciudadanía al gobierno. Estas tecnologías facilitan descentralizar las fuentes de información, y diseminarla ampliamente. En la medida en que se haga una costumbre recurrir a estos canales en tiempos ordinarios, se hará más fácil su utilización en situaciones de desastre. Herramientas como GIS Mapping Software sería una muy útil para desarrollar una cartografía de instituciones de salud de todos los niveles, unidades de diálisis y otros servicios relacionados disponibles donde la ciudadanía, de ordinario, pueda interactuar con la herramienta e identificar servicios en su localidad o región.
3. Requisitos para la adecuada gestión de riesgos
Es necesario aumentar, no disminuir, la participación ciudadana en la toma decisiones. La cantidad de información que debe hacerse pública debe ser lo más amplia posible, con el objetivo de facilitar la coordinación y la fiscalización de los recursos. El hecho de que la información no haya sido producida, no quiere decir que no haya una obligación de producirla, sobre todo cuando se trata de posibles violaciones a los derechos humanos de poblaciones afectadas.
Promover el uso de información como medida para prevenir y mitigar las peores consecuencias de desastres socioambientales no debe hacerse desde una perspectiva tecnocrática que privilegia la información y el criterio de quienes producen la información por encima de otras consideraciones. El uso de la información debe darse dentro de procesos sociales más amplios y participativos, sin los cuales no puede haber una adecuada preparación y respuesta ante desastres socioambientales.
Las luchas por la definición de riesgo se dan a múltiples niveles y quedan ejemplificadas al observar que hay quienes entienden que no contar con la posibilidad de un abasto continuo de diesel para una planta generadora de energía constituye un riesgo considerable a la salud por la necesidad de mantener medicamentos bajo refrigeración. Para otros, el verdadero riesgo no es la falta de combustible para plantas generadoras, sino el desarrollo del sistema energético del país que promueve la dependencia de fuentes no renovables de energía. En este ejemplo resulta paradójico que satisfacer las necesidades inmediatas de una comunidad durante una emergencia (garantizar energía eléctrica) pueda contribuir a invisibilizar los riesgos que produce y magnifica el tipo de sistema de energía que se utiliza.
Una adecuada planificación tiene que superar la creencia de que todos los grupos sociales en Puerto Rico tienen el mismo riesgo de enfrentar las consecuencias adversas de un desastre socioambiental. Es difícil encontrar un ejemplo más claro que el estudio comisionado a la Universidad George Washington que produjo un estimado de muertes en exceso de lo esperado a raíz del impacto del huracán María, el cual documentó un riesgo mayor de mortalidad en aquellos municipios con peores situaciones socioeconómicas.
Las definiciones de riesgo que no toman en cuenta las diferencias sociales y económicas de la población, pueden generar nuevas condiciones de vulnerabilidad o magnificar las ya existentes. En la medida en que la respuesta gubernamental requiera de una considerable inversión económica, se crean incentivos para identificar y definir los riesgos de forma tal que las alternativas para su gestión beneficien a ciertas empresas. De aquí surge la urgencia de establecer mecanismos para rendir cuentas como parte de los procesos de atender situaciones de desastres socioambientales.
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Las lamentables consecuencias de los huracanes Irma y María han quedado inscritas en la conciencia colectiva de Puerto Rico. No hay duda de que en el país existe un claro interés en crear las condiciones para que no ocurra un desastre socioambiental de similares proporciones. La aspiración a la resiliencia, aunque esté acompañada de voluntad de cambio, resulta insuficiente para entender y transformar el país. Este informe no aspira a ofrecer alternativas que garanticen evitar los riesgos de desastres venideros, pero sí señala que mientras no se piense detenidamente en la información accesible, de calidad y democratizada como un elemento fundamental de todo plan, la preparación para responder a un desastre socioambiental no podrá ser efectiva, ni eficiente, ni equitativa.
